業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，給城市基層治理注入了新的活力和動(dòng)力元素，有力推動(dòng)和促進(jìn)了基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。作為一種新型的基層自治形式，以業(yè)主委員會(huì)為核心載體的業(yè)主自治是建立在業(yè)主的建筑物區(qū)分所有權(quán)的基礎(chǔ)之上的。根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，業(yè)主大會(huì)是物業(yè)管理的權(quán)利主體，也是住宅小區(qū)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。業(yè)主委員會(huì)是業(yè)主大會(huì)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，根據(jù)業(yè)主大會(huì)的授權(quán)處理小區(qū)物權(quán)事務(wù)。由此，形成了一種“業(yè)主大會(huì)—業(yè)委會(huì)”的治理架構(gòu)。作為業(yè)主選舉產(chǎn)生的自治組織，業(yè)主委員會(huì)是依法組織和監(jiān)督住宅小區(qū)物業(yè)管理活動(dòng)的法定主體。隨著物業(yè)管理服務(wù)越來(lái)越成為人民群眾幸福感和滿意度的聚焦點(diǎn)，住宅小區(qū)業(yè)主自治失靈愈益成為基層社會(huì)治理的重要難題，主要體現(xiàn)在四大方面。
“組織困境”：業(yè)委會(huì)成立比例較低
業(yè)委會(huì)成立難，嚴(yán)重影響和制約業(yè)主自治建設(shè)，也導(dǎo)致物業(yè)管理市場(chǎng)甲方主體長(zhǎng)期缺位。雖然業(yè)委會(huì)制度的實(shí)施已有較長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期，但其全國(guó)總體成立比例一直徘徊在較低水平，而能夠?qū)崿F(xiàn)正常有效運(yùn)行的則更少。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)業(yè)委會(huì)成立比例大約為30%。業(yè)委會(huì)“難產(chǎn)”，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是“選舉難”。從成立條件來(lái)看，一個(gè)小區(qū)動(dòng)輒幾千甚至上萬(wàn)人，要實(shí)現(xiàn)法定比例(雙2/3參與表決)的投票權(quán)數(shù)是相當(dāng)困難的。選舉投票程序本身的專業(yè)性和復(fù)雜性，也增加了難度和門檻。
二是“人選難”。業(yè)主普遍對(duì)小區(qū)公共事務(wù)參與度較低，要找到既具公益精神、公道正派，又具較強(qiáng)能力的候選委員相當(dāng)困難。從已成立的業(yè)委會(huì)來(lái)看，大多數(shù)以退休人員為主，中青年群體參與相對(duì)較少，且委員素質(zhì)和能力參差不齊。
三是“防范難”。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，業(yè)委會(huì)的發(fā)起和成立，大多源于業(yè)主自身利益受到侵害需要進(jìn)行維權(quán)，由此就會(huì)引發(fā)矛盾沖突乃至群體性事件。這也使得業(yè)委會(huì)容易受到開(kāi)發(fā)商和物業(yè)公司等利益相關(guān)方打擊和破壞。
四是“備案難”。從行政合法性的角度來(lái)講，業(yè)委會(huì)選舉產(chǎn)生之后，須向基層政府相關(guān)部門完成備案程序方才正式成立。不少小區(qū)歷經(jīng)千辛萬(wàn)苦選舉產(chǎn)生業(yè)委會(huì)之后，常會(huì)因各種原因在最后的備案環(huán)節(jié)無(wú)法通過(guò)而流產(chǎn)。導(dǎo)致業(yè)委會(huì)成立比例偏低的主要原因包括：一是在觀念意識(shí)上，對(duì)成立業(yè)委會(huì)的必要性和重要性還存在認(rèn)識(shí)偏差；二是在技術(shù)門檻方面，成立業(yè)委會(huì)客觀上具有較高難度；三是在利益影響上，成立業(yè)委會(huì)利益牽涉大，容易引發(fā)利益相關(guān)者的阻撓；四是從政策支持上，針對(duì)成立業(yè)委會(huì)的系統(tǒng)支持和扶持較為不足。
“制度困境”：業(yè)委會(huì)履職不夠規(guī)范
業(yè)委會(huì)履職存在較大的隨意性，普遍缺乏清晰明確的責(zé)任約定，也缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)調(diào)查情況來(lái)看，業(yè)委會(huì)履職不夠規(guī)范，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是“撂挑子”。業(yè)委會(huì)主任或委員遇到問(wèn)題產(chǎn)生矛盾就辭職，甚至集體辭職，直接致使業(yè)委會(huì)癱瘓解體。部分業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)不滿，有時(shí)會(huì)以發(fā)起罷免的方式呈現(xiàn)出來(lái)，加劇小區(qū)業(yè)主內(nèi)部的“派系斗爭(zhēng)”。
二是“玩失聯(lián)”。業(yè)委會(huì)內(nèi)部，特別是主任、副主任之間產(chǎn)生矛盾分歧，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)彼此失聯(lián)、無(wú)法聯(lián)系、不可治理的狀況。
三是“空掛名”。業(yè)委會(huì)雖然有多名委員，但經(jīng)常參與工作的一般就是較少的個(gè)別委員，甚至有時(shí)候主要就是主任一個(gè)人在忙活，其他的委員則基本不參與、不管事、不開(kāi)會(huì)，只是掛個(gè)名。
四是“拒交接”。新舊業(yè)委會(huì)換屆改選，因利益糾葛時(shí)常會(huì)出現(xiàn)印章、賬冊(cè)無(wú)法及時(shí)交接，甚至拒不交接，影響業(yè)委會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。值得注意的是，在業(yè)委會(huì)履職失范中，呈現(xiàn)出兩種極端表現(xiàn)形式：一種是特別消極，沒(méi)有積極性和動(dòng)力；另一種是特別積極（受到個(gè)人私利的驅(qū)使）。業(yè)主行動(dòng)中呈現(xiàn)出復(fù)雜的公私交織的“混合動(dòng)因”。導(dǎo)致業(yè)委會(huì)履職不夠規(guī)范的主要原因包括：一是履職篩選機(jī)制不足。業(yè)委會(huì)委員由選舉產(chǎn)生，對(duì)其任職資格條件無(wú)法硬性規(guī)定，缺乏有效篩選規(guī)則，造成委員能力素質(zhì)參差不齊，無(wú)法真正擔(dān)負(fù)起小區(qū)治理的職責(zé)。二是履職激勵(lì)機(jī)制不足。由于業(yè)余、兼職、志愿的性質(zhì)，業(yè)委會(huì)成員對(duì)物業(yè)管理知識(shí)的學(xué)習(xí)意愿不強(qiáng)，長(zhǎng)期持續(xù)性正常履職意愿和能力較為不足。三是履職監(jiān)督機(jī)制不足。業(yè)委會(huì)內(nèi)部的責(zé)任監(jiān)督制度，要么缺乏，要么形同虛設(shè)，是否履職、履職好壞基本不承擔(dān)責(zé)任；業(yè)主對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)督手段有限，不少小區(qū)業(yè)主缺乏正常的監(jiān)督表達(dá)和反饋機(jī)制。
“結(jié)構(gòu)困境”：業(yè)委會(huì)的權(quán)責(zé)利失衡
從結(jié)構(gòu)體系來(lái)看，業(yè)委會(huì)治理普遍面臨權(quán)責(zé)利失衡困境，主要體現(xiàn)在如下方面：
一是“強(qiáng)權(quán)力—弱監(jiān)督”�，F(xiàn)行法律設(shè)定“業(yè)主大會(huì)—業(yè)委會(huì)”架構(gòu)，業(yè)主大會(huì)在現(xiàn)實(shí)中主要以書面表決而非組織實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏日常的辦事機(jī)構(gòu)，這使得業(yè)委會(huì)在議題擬制、投票表決、決策執(zhí)行等方面容易操控業(yè)主大會(huì)，業(yè)主大會(huì)也難以對(duì)業(yè)委會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。業(yè)委會(huì)在內(nèi)部事務(wù)上擁有很大的自主權(quán)，其處理的不少小區(qū)物權(quán)事項(xiàng)，所涉資金常常較大，存在各種利益尋租的空間，當(dāng)業(yè)委會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)主要依賴于個(gè)別委員甚至單個(gè)主任時(shí)，業(yè)委會(huì)更容易出現(xiàn)內(nèi)部專權(quán)而無(wú)監(jiān)督、以權(quán)謀私的情形。
二是“強(qiáng)技能—弱配置”。業(yè)委會(huì)工作涉及多數(shù)人的利益和訴求，需要花費(fèi)巨大的精力去思考和平衡，具有專業(yè)性、復(fù)雜性、難度大的特點(diǎn)，但業(yè)委會(huì)在人員配置上基本都是業(yè)余兼職型的，且人員素質(zhì)能力良莠不齊、流變性大，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的人員隊(duì)伍。業(yè)主委員會(huì)只有具備較強(qiáng)的組織管理和協(xié)調(diào)能力，同時(shí)又熟悉物業(yè)管理相關(guān)政策法規(guī)，才能較好勝任職位、行使權(quán)力。
三是“高風(fēng)險(xiǎn)—低保護(hù)”。業(yè)委會(huì)工作牽涉小區(qū)相關(guān)各方的利益，是一個(gè)較具風(fēng)險(xiǎn)性的崗位，經(jīng)常要忍受不被理解，被無(wú)端的指責(zé)、糾纏、謾罵，甚至來(lái)自利益受損方的人身威脅和恐嚇，且無(wú)法及時(shí)得到有效的權(quán)力救濟(jì)。
四是“高成本—低回報(bào)”�，F(xiàn)行政策法規(guī)大多把業(yè)委會(huì)定位為公益性組織，實(shí)行“義工制”。很多業(yè)委會(huì)主任、委員為小區(qū)公共事務(wù)付出大量的時(shí)間、精力、金錢成本，但卻沒(méi)有制度化的物質(zhì)和精神回報(bào)，也很難獲得應(yīng)有的認(rèn)同和尊重。即使有些小區(qū)提供一些工作補(bǔ)貼，一般標(biāo)準(zhǔn)也較低。這種高成本、低回報(bào)的公益履職模式難以持續(xù)，也造成業(yè)委會(huì)委員在歷經(jīng)上任之初的激情之后，轉(zhuǎn)而尋求制度外的利益與心理補(bǔ)償、選擇退出或不作為。
“身份困境”：業(yè)委會(huì)法律地位不明
在城市社區(qū)中，居委會(huì)、物業(yè)公司和業(yè)委會(huì)是三個(gè)基本的治理主體，通常也被稱為“三駕馬車”。在這三個(gè)治理主體中，居委會(huì)屬于特別法人，物業(yè)公司屬于營(yíng)利法人，業(yè)委會(huì)在現(xiàn)行法律中尚沒(méi)有明確的法律身份，從而處于一種不對(duì)等的法律地位。在地方司法實(shí)踐中，一些物業(yè)糾紛案件中，業(yè)委會(huì)有時(shí)也會(huì)被賦予訴訟主體資格。總體來(lái)看，業(yè)委會(huì)法律身份和地位不明，使得其在實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生一些治理盲區(qū)和難點(diǎn)，主要體現(xiàn)在：
一是難以有效監(jiān)管。業(yè)委會(huì)法律地位的不明確，使得其在實(shí)際履職過(guò)程中，其行為存在較大的隨意性，缺乏有效的監(jiān)管和規(guī)制。不論是街道社區(qū)，還是房管部門，對(duì)業(yè)委會(huì)的監(jiān)管普遍面臨人手不足、手段有限、被動(dòng)消極等問(wèn)題。對(duì)一些比較棘手的物業(yè)矛盾糾紛，有時(shí)束手無(wú)策，或者是躲避不理。
二是難以依法追責(zé)。由于業(yè)委會(huì)不具備法人資格，也就很難承擔(dān)相應(yīng)的民事主體法律責(zé)任和后果。針對(duì)一些業(yè)委會(huì)的非誠(chéng)信行為，以及侵占業(yè)主利益或是利用職務(wù)之便牟取個(gè)人不法利益的行為，甚至是一些違法犯罪行為，無(wú)法得到及時(shí)規(guī)范和查處。
三是難獲正常薪酬。業(yè)委會(huì)作為公益性工作，其委員履職主要基于志愿奉獻(xiàn)。目前現(xiàn)有政策法規(guī)規(guī)定，業(yè)委會(huì)可以根據(jù)小區(qū)自身情況，通過(guò)業(yè)主大會(huì)表決通過(guò)的內(nèi)部規(guī)定提供一些工作補(bǔ)貼，但卻無(wú)法按照工作績(jī)效獲得正常薪酬。業(yè)委會(huì)聘用的專職工作人員則可正常領(lǐng)薪，不少小區(qū)實(shí)踐中一直都在實(shí)行。
四是難獲社會(huì)認(rèn)同。業(yè)委會(huì)法律地位的模糊以及體制地位的曖昧，影響了其社會(huì)形象的塑造。伴隨著物業(yè)矛盾糾紛的大量產(chǎn)生，業(yè)委會(huì)有時(shí)會(huì)被視為“麻煩制造者”和“不穩(wěn)定因素”，從而造成其社會(huì)形象敏感，基層政府普遍對(duì)其持有較強(qiáng)的防范和警惕心理。
總之，住宅小區(qū)物業(yè)管理關(guān)系到每個(gè)居民的切身利益，是人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要基石。業(yè)委會(huì)發(fā)展與治理面臨的諸多難題和困境，亟待通過(guò)進(jìn)一步深化改革創(chuàng)新從深層次上予以破解，使得業(yè)委會(huì)成為更為積極有效、具有正能量的治理主體力量。
[作者為北京師范大學(xué)社會(huì)學(xué)院副教授。詳情請(qǐng)見(jiàn)《山西師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第2期《城市社區(qū)業(yè)委會(huì)治理困境及對(duì)策研究》一文]
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我國(guó)城市業(yè)委會(huì)發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段
城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生是我國(guó)住房制度商品化改革的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)物，并對(duì)中國(guó)城市基層治理生態(tài)與格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。從一個(gè)較長(zhǎng)的歷史時(shí)段來(lái)看，我國(guó)城市住宅小區(qū)業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)從“自發(fā)成立”到“規(guī)范引導(dǎo)”、從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”到“積極推動(dòng)”、從“無(wú)規(guī)可循”到“有法可依”的轉(zhuǎn)變過(guò)程。從總體上來(lái)看，我國(guó)城市業(yè)主委員會(huì)的發(fā)展演變，主要經(jīng)歷了四個(gè)歷史階段：第一階段，前《物業(yè)管理?xiàng)l例》階段(1981—2003)；第二階段，《物業(yè)管理?xiàng)l例》階段(2003—2007)；第三階段，《物權(quán)法》階段(2007—2017)；第四階段，《民法典》階段(2017年至今)。（杜志輯）
