長江經(jīng)濟(jì)帶是我國人口多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模大、城市體系非常完整的巨型流域經(jīng)濟(jì)帶之一。其東有長三角城市群，西為中西部廣闊腹地，市場需求潛力和發(fā)展回旋空間巨大。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，提出“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”。對此，需充分認(rèn)識和理解長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性和迫切性，在提升生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同性和整體性上下功夫，將“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”落實(shí)到具體工作中。
長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)是整體性、系統(tǒng)性工程
長江經(jīng)濟(jì)帶不僅涵蓋上下游、干支流、左右岸及河、湖、濕地等全流域，而且涉及水、路、港、產(chǎn)、城等多個(gè)方面，是相互聯(lián)系、相互影響的一個(gè)完整生態(tài)系統(tǒng)。由于流域生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性、不可分割性，流域內(nèi)的公共問題就突破了行政區(qū)劃的界限，也超越了單個(gè)地方政府的治理功能范圍。因此，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)也必然是一個(gè)整體性、系統(tǒng)性工程。流域內(nèi)各地方在經(jīng)濟(jì)上具有互補(bǔ)性和依存性，存在著互為條件、互為因果的區(qū)域聯(lián)動效應(yīng)，其公共問題的跨域性也使得流域內(nèi)的單個(gè)地方政府無法獨(dú)立解決問題。面對這一情況，需打破行政區(qū)、部門和行業(yè)界限，統(tǒng)籌考慮上游與下游、干流與支流、城市與鄉(xiāng)村等關(guān)系，改變以行政區(qū)劃為單位的治理方式，整合流域內(nèi)的資源，樹立“共生共贏”“協(xié)同合作”的理念，充分考慮流域內(nèi)各相關(guān)利益者的整體需要，以責(zé)任和公共利益為導(dǎo)向，推動流域的整體發(fā)展。
長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須協(xié)同聯(lián)動才能彰顯成效，需以實(shí)現(xiàn)更平衡、更充分的發(fā)展為目標(biāo)，在成本共擔(dān)的基礎(chǔ)上，探索建立效益共享的發(fā)展模式。只有促進(jìn)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新溢出流入其他地區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)利益共享，才能充分調(diào)動各方面積極性，以全流域、各系統(tǒng)“一盤棋”的整體性思維和協(xié)同聯(lián)動的工作機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難點(diǎn)問題
“共抓大保護(hù)”本身就蘊(yùn)含著對流域整體性綜合管理與保護(hù)的目的，旨在實(shí)現(xiàn)更大程度、更大范圍的多部門參與及協(xié)同保護(hù)。當(dāng)前，協(xié)同推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是將協(xié)同保護(hù)作為自覺行動不夠。部分地方?jīng)]有充分認(rèn)識到“共抓大保護(hù)”的重要性，遇到問題和矛盾時(shí)更多注重地方或部門的利益。從全流域來看，存在條塊分割現(xiàn)象，缺乏高層次協(xié)調(diào)機(jī)制，特別是省際溝通與協(xié)同的成本較高，跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)不夠，導(dǎo)致沿江省市在水資源開發(fā)利用和生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娴拿芤廊煌怀�。同時(shí)，推動“共抓大保護(hù)”的突破口尚不明晰，相關(guān)工作尚未從長江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)布局。
二是開展協(xié)同保護(hù)的基礎(chǔ)性工作有待加強(qiáng)。一方面，全流域生態(tài)環(huán)境底數(shù)還不清晰。目前，對長江經(jīng)濟(jì)帶各類生態(tài)隱患和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)梳理掌握得不全面，相關(guān)指標(biāo)體系及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫尚待建立，長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)工作還沒有從長江流域的完整性和生態(tài)的整體性出發(fā)進(jìn)行系統(tǒng)布局。另一方面，在跨界治理上還缺乏有效的機(jī)制與制度安排。在工作機(jī)制上主要還處于會議制度和單項(xiàng)合作機(jī)制層面，難以在更高層次上進(jìn)行統(tǒng)籌；省際溝通協(xié)商成本較高，跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)性不夠；流域內(nèi)各區(qū)域之間的合作虛多實(shí)少，缺乏硬約束。
三是區(qū)域性統(tǒng)籌聯(lián)動的可持續(xù)性弱。從全流域看，長江經(jīng)濟(jì)帶各城市群之間內(nèi)部發(fā)展水平差距較大，城市及城市群之間的開放格局沒有形成，相互關(guān)聯(lián)的空間受到阻隔，相互間的協(xié)同較為困難，區(qū)域性統(tǒng)籌聯(lián)動的可持續(xù)性還有待提升。
四是整體性治理合力尚未形成。長江流域現(xiàn)行的管理體制是一種流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，難以有力支持流域生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，難以解決流域的整體性與行政區(qū)的分割性之間的矛盾。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理中政府間合作的組織化、行動的制度化程度較低，缺少統(tǒng)一的權(quán)威組織機(jī)構(gòu)、穩(wěn)定的平等對話平臺以及制度化的協(xié)商與決策機(jī)制。
增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)協(xié)同性的對策建議
更好推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，要從戰(zhàn)略導(dǎo)向、制度安排、主體協(xié)同等方面入手，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、功能產(chǎn)業(yè)、要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)和公共服務(wù)等多方面的協(xié)同，讓基礎(chǔ)設(shè)施連接起來、要素流動起來、生態(tài)保護(hù)聯(lián)動起來。
第一，強(qiáng)化“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向。“共抓大保護(hù)”現(xiàn)階段的關(guān)鍵是把握好“共抓”，增強(qiáng)系統(tǒng)思維能力，發(fā)揮好協(xié)同作用。長江經(jīng)濟(jì)帶上下游、左右岸、干支流是一個(gè)有機(jī)整體，必須將整個(gè)流域作為完整單元來保護(hù)和修復(fù)，無論是水運(yùn)、發(fā)電、防洪、灌溉，還是港口、岸線、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都要服從服務(wù)于此，更好體現(xiàn)科學(xué)性、有效性�！安桓愦箝_發(fā)”旨在剎住無序開發(fā)、破壞式開發(fā)和超范圍開發(fā)之風(fēng)，以保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境為前提，開發(fā)必須在資源環(huán)境的承載能力之內(nèi)推進(jìn)，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路。
第二，做好“共抓大保護(hù)”的制度安排。一方面，要科學(xué)劃定和守住各類生態(tài)紅線。做好劃定生態(tài)紅線的頂層設(shè)計(jì)，以形成生態(tài)屏障、構(gòu)建生態(tài)廊道為重點(diǎn)，切實(shí)發(fā)揮水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護(hù)等生態(tài)功能；制定生態(tài)紅線的管理制度和生態(tài)紅線保護(hù)的具體措施，明確各級政府部門在生態(tài)紅線保護(hù)方面的責(zé)任，實(shí)行生態(tài)紅線保護(hù)問責(zé)制；通過修訂法律完善對生態(tài)紅線的保障，積極推進(jìn)相關(guān)立法進(jìn)程。另一方面，要注重預(yù)防性和管控性法律制度的生成和落實(shí)。相關(guān)預(yù)防性制度需主要關(guān)注長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中可能產(chǎn)生的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題，在原有環(huán)境影響評價(jià)制度基礎(chǔ)上，可考慮增加環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估、生態(tài)規(guī)劃及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容；相關(guān)管控性制度需著眼于長江流域內(nèi)已經(jīng)存在的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，積極治理和控制，并通過生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境問題的利益協(xié)調(diào)與平衡。
第三，構(gòu)建統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全主體、全流域的區(qū)域合作關(guān)系。更好實(shí)現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)，推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，必須立足上中下游地區(qū)比較優(yōu)勢，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，統(tǒng)籌人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境承載能力，促進(jìn)要素跨區(qū)域自由流動。為此，需在進(jìn)一步明確“共抓大保護(hù)”主體上下功夫，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)落實(shí)生態(tài)責(zé)任，倡導(dǎo)綠色低碳的生產(chǎn)方式，組織動員社會力量，構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化建設(shè)的多維度融合關(guān)系；要在構(gòu)建長江流域環(huán)境污染共監(jiān)共治體系上下功夫，建立長江流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善區(qū)域內(nèi)常規(guī)性聯(lián)合檢查機(jī)制、污染防治基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享機(jī)制等。
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