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全國城鎮(zhèn)化迎來戰(zhàn)略性調(diào)整,縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)入新時(shí)代

2022年05月12日 10:39   來源:中國網(wǎng)   

  中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)。從政策層面看,《意見》的發(fā)布是落實(shí)國家“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要中提出的“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”發(fā)展目標(biāo)的重要舉措。《意見》強(qiáng)調(diào)推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,主要有三方面的深層次原因。

  推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,是加快推動全國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。2019年,全國289個(gè)城市(不包括三沙市以及除拉薩市以外的西藏各城市)地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到94.9萬億元,經(jīng)對區(qū)劃調(diào)整因素修正后,縣域所占比重只為36.6%,相比2013年也下降2.6個(gè)百分點(diǎn),市轄區(qū)相應(yīng)提升2.6個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí),所觀察的1865個(gè)縣(市)地區(qū)生產(chǎn)總值平均為203.6億元,其中,不足100億元的縣域達(dá)到761個(gè),占比40.1%,另有36個(gè)縣域超過1000億元,其總和是761個(gè)不足100億元縣域的1.3倍。

  縣域與市轄區(qū)、縣域與縣域之間都存在著較大差異,并且呈現(xiàn)加劇之勢,迫切需要采取措施進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)調(diào)發(fā)展,一方面增強(qiáng)縣域?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和人口的承載能力,另一方面緩解大中城市在相對有限資源約束下的過度承載。

  推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,是提高縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供能力的需要�?h域不僅經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)不如市轄區(qū),而且創(chuàng)造財(cái)政收入的能力也較弱。2019年,269個(gè)含有縣域的樣本城市,其市轄區(qū)一般公共預(yù)算收入占GDP比重平均值為8.6%,而縣域這一平均值只有7.1%。

  另一方面,縣域區(qū)域廣大,人口眾多,事務(wù)繁雜,其一般公共預(yù)算支出占GDP比重平均值達(dá)到20.9%,而市轄區(qū)這一平均值只有14.5%。收支的不匹配使縣域財(cái)政自給率(收支比率)大幅低于市轄區(qū)。2019年,市轄區(qū)財(cái)政自給率平均值達(dá)到46.9%,而縣域這一平均值只有31.0%,前者是后者的1.76倍,甚至比2013年1.71倍又略有提高。

  縣域財(cái)政收入能力偏弱,嚴(yán)重影響了其公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供能力,使縣域在教育、醫(yī)療、內(nèi)外交通、市政設(shè)施等方面都遠(yuǎn)落后于市區(qū),反過來進(jìn)一步削弱了其產(chǎn)業(yè)集聚能力和自我發(fā)展能力�?h域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供能力迫切需要提高。

  推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,是積極發(fā)揮縣域作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略支點(diǎn)作用的需要。根據(jù)可獲得數(shù)據(jù)的1758個(gè)樣本縣(縣級市)第七次全國人口普查相較第六次全國人口普查數(shù)據(jù)來看,常住人口總量由7.56億減少到7.18億,降幅為5.0%。同時(shí),其中有38個(gè)縣(市)人口流入超過30%,另有68個(gè)樣本縣(市)人口流失達(dá)到30.0%以上,部分縣(市)人口流失甚至達(dá)到50.0%。這表明全國大中城市仍然是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的主戰(zhàn)場,大多數(shù)縣域人口特別是鄉(xiāng)村人口,向大中城市和經(jīng)濟(jì)圈或都市圈內(nèi)縣域異地轉(zhuǎn)移的趨勢仍然沒有改變。

  鄉(xiāng)村人口向外轉(zhuǎn)移是大勢所趨,但是大規(guī)模異地而不是本地城鎮(zhèn)化,對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不利,不利于縣域財(cái)政收入能力的提高,不利于縣域工業(yè)乃至服務(wù)業(yè)的聚集,繼而對鄉(xiāng)村公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供、鄉(xiāng)村二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村人口就業(yè)帶來嚴(yán)重影響。只有促進(jìn)鄉(xiāng)村人口本地城鎮(zhèn)化,才能維持縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力,并為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)實(shí)支點(diǎn)。

  正是認(rèn)識到縣域城鎮(zhèn)化對促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、提高縣域公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平、強(qiáng)化縣域鄉(xiāng)村戰(zhàn)略支點(diǎn)地位的作用,《意見》有針對性地對縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)行了規(guī)劃部署,涉及特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施體系完善、公共服務(wù)供給、歷史文化和生態(tài)保護(hù)和縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力提升等方面內(nèi)容�!兑庖姟纷罱K目的是要通過創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、增強(qiáng)工作生活便利性、改善公共服務(wù)水平、提升人居環(huán)境、有效銜接縣鄉(xiāng)功能,促進(jìn)鄉(xiāng)村人口本地城鎮(zhèn)化率及城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高,并逐漸形成良性循環(huán),發(fā)揮縣域空間充裕和資源多樣性優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)社會的充分發(fā)展,使其成為與大中城市功能協(xié)調(diào)互補(bǔ)并能夠與之相媲美的發(fā)展一極。

  立足于推進(jìn)縣域城鎮(zhèn)化,《意見》也對中國未來城市化發(fā)展指出了方向。一是要推進(jìn)縣域與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小。這表明資源的再分配和政策的側(cè)重點(diǎn)將更有利于縣域而不再是大中城市城區(qū)。二是在補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)縣城短板弱項(xiàng)的同時(shí),分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向。未來全部縣城都有望獲得補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)的支持,其中,資源環(huán)境承載能力強(qiáng)、區(qū)位條件好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)、功能定位適宜的縣城,將成為示范地區(qū)重點(diǎn)發(fā)展。三是將通過體制機(jī)制創(chuàng)新,使縣城發(fā)展獲得更大政策保障。將重點(diǎn)對農(nóng)民市民化機(jī)制、投融資機(jī)制、建設(shè)用地利用機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新調(diào)整,破除長期制約縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程的障礙因素。

  《意見》的出臺,將使廣大縣城可以獲得抵消大中城市虹吸效應(yīng)的發(fā)展動力,扭轉(zhuǎn)大中城市過度城鎮(zhèn)化、縣域過于邊緣化的趨勢,由此,縣域資源多樣性的特色優(yōu)勢將進(jìn)一步凸顯,中國各區(qū)域單元的功能互補(bǔ)性也會明顯增強(qiáng),發(fā)展空間布局也將更加合理。(作者:中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院縣域經(jīng)濟(jì)課題組 執(zhí)筆人:呂風(fēng)勇)

(責(zé)任編輯:鄧浩)

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