英國歷史上,直接稅不受待見,因為需要對納稅人的財產狀況進行如同司法調查一般的評估,被認為侵犯了個人自由和隱私。開征所得稅后,也主要是通過分類征收、源頭征稅回避評估難題。但是,分類所得稅中仍然有一些收入無法從源頭征稅,必須通過評估以確定稅額,那么,英國是怎么解決這個難題的呢?
對于無法通過源頭征收的所得稅,政府的管理依賴一個有專業(yè)管理者和外行組成的混合體系。在英格蘭的每個郡,大陪審團從潛在的納稅人中選擇土地稅委任專員,該專員必須滿足一定的財產條件,即他們的房產價值要在100鎊以上,這些專員負責任命一般委任專員,一般委任專員要繳納所得稅,且其全部來源的年收入必須在200鎊以上。一般委任專員可以從年收入達到100鎊的居民中選出補充委任專員。一般委任專員還任命評估員,評估員選擇征稅員。評估員和征稅員是城鎮(zhèn)中的商人或者鄉(xiāng)村中的小農場主。1860/1961年度,英國有54000名評估員。評估員和征稅員每征收1鎊稅款,可以獲得1.5便士的傭金。一般委任專員還可以任命一個辦事員為自己提供支持服務,從所征稅款的傭金中向其支付報酬。大多數(shù)辦事員都另有其他職業(yè),如律師等,他們獨立于政府。補充委任專員也有辦事員相助,由中央政府直接向辦事員提供薪水,但是這些辦事員也是兼職的,不是政府常任官員。
英國這種評估和征稅的方式,被認為是“通過一個志愿的中間機構”征稅。地方的外行管理由倫敦的一個中央機構進行協(xié)調,國內收入委員會在全國派駐常任官員,他們以調查員身份管理房產稅,也有責任監(jiān)督新開征的所得稅,解決一般委任專員遇到的難題。
這種混合體系到底有什么優(yōu)缺點呢?人們認為,一般委任專員具有相當大的自由裁量權,是在社會中處于受人尊敬地位的人,不偏袒某一方或不施加不適當?shù)挠绊懀钦闭\實和獨立性很強的人。外行委任專員和評估員都是從納稅階層中挑選產生的,依賴他們進行稅收評估、征收和解決爭端,納稅義務的最終決定權掌握在應納稅的公眾成員手中,而不是政府官員手中,整個過程幾乎不受行政權力和法庭決定的影響。這樣可以保護納稅人不受過于強權的管理機構和貪婪政府的壓榨,有利于確保納稅人的認同、遵從與合作。不過,這種辦法容忍一定程度的避稅行為。如果避稅程度比較嚴重,也會侵蝕人們對稅收公平性的感受,最終影響納稅人的信任和遵從。因此,對此的爭議和博弈從沒停歇。政府官員希望施加更多的稽查和控制,專家們希望發(fā)揮自己的權威,頂住壓力維持地方自治和公民參與。中央政府也開始著手建立信息收集和稽查系統(tǒng),1832-1875年間,設立了二十多個中央稽查組,負責監(jiān)督和強化地方政府實施國家制定的法律和標準。
這種爭議和博弈中的評估員和征收員深處兩難境地。一些小商人受其所在的行政區(qū)的命令擔任評估員和征收員,經(jīng)常夾在兩個利益互相對立互相沖突的群體之間,一邊是國家,一邊是他們的生意客戶。一些人拒絕履行這一職責,而拒絕履職將被處以10鎊的罰款。1862年,格萊斯頓建議國內收入委員會有權接管倫敦城外任何區(qū)域的所得稅征收工作。這一建議最終不得不收回,因為所得稅在當時仍然是暫時征收的,反對者認為,既然是暫時的,為了挽回失職征收員造成的微不足道的損失,有必要大費周章,給政府更大的權力嗎?
1870年,羅伯特·洛再次小心翼翼提出此議題:“我們當前結束地方行政區(qū)官員征稅這一機制的時機是否成熟?”他認為很多征收員是沒受過教育和腐敗的,漠視財政大臣的想法。但1871年的改革中一般委任專員得到保留,稅務局也認為很難設計一個可以比一般委任專員制更好的確保公平和公正的模式。1879年的改革中,允許一般委任專員將征收責任移交給國內收入委員會。
1887年,評估員的地位再次受到挑戰(zhàn)。政府提議,當出現(xiàn)職位空缺時,授權國內收入委員會將評估事務交給調查員,還提議廢除D稅目和E稅目的征收員職位。這一提議引起憤怒。經(jīng)驗豐富的所得稅改革者哈伯德譴責這是對自由和正義的威脅,他認為目前的評估員是精挑細選出來的,是在其社區(qū)享有盛譽的紳士,不僅商業(yè)知識淵博,而且還熟知如何經(jīng)商和記賬,但是官方調查員對此一無所知,他們只會按照一條規(guī)則即“攫取”辦事。經(jīng)過此次挫敗,1891年和1892年的改革也只是對政策進行了微調,用固定薪酬取代了對評估員、征收員按鎊支付傭金的方式。直到20世紀的20年代,評估和征收工作才交給了政府官員。
英國將中央集權的官僚和地方性的外行控制結合在一起,對于所得稅在19世紀能夠被人們接受是非常重要的。這有助于確立稅收的合法性,避免一個過分強大的行政機構的干擾。后來,英國向福利國家轉變,國家職能不斷擴張,國家以慷慨的福利支出換取人們放棄一些權利,削弱了19世紀英國特色的志愿主義。志愿組織的稅收評估和征收隨之壽終正寢。
(作者系財稅學者)
(責任編輯:李焱)