隨著人們對宏觀經(jīng)濟政策以及其他各類政策實施成敗得失的認識加深，社會保障手段具有了逐漸被納入宏觀經(jīng)濟政策工具箱的趨勢。
綜合運用解決周期性失業(yè)與結構性失業(yè)的政策手段
一般來說，失業(yè)由周期性因素和結構性因素造成。在經(jīng)濟增長遭遇需求側沖擊，因而周期性因素推動失業(yè)率上升的情況下，通過貨幣政策工具創(chuàng)造寬松的貨幣供給環(huán)境、通過財政政策刺激投資和消費，預期可以把失業(yè)率降低到僅有結構性失業(yè)的水平，從而使宏觀經(jīng)濟回歸充分就業(yè)狀態(tài)。這里的宏觀經(jīng)濟政策都屬于需求管理類型的政策，其中不乏通過各類社會保障項目進行的轉移支付。
然而，在就業(yè)的結構性矛盾比較突出的情況下，治理失業(yè)并不應限于周期性失業(yè)部分，也應該著力降低結構性失業(yè)率。相應地，宏觀經(jīng)濟政策工具箱則要在需求管理手段之外，添加針對自然失業(yè)現(xiàn)象的結構性手段。例如，在20世紀80年代以后，在如今所稱的新自由主義經(jīng)濟學理念影響下，經(jīng)濟政策就產生了忽略結構性失業(yè)問題的傾向。對于結構性失業(yè)來說，宏觀經(jīng)濟的需求管理手段通常是無能為力的，因此，旨在從公共就業(yè)服務、勞動力市場制度以及相關規(guī)制等領域著眼，解決勞動力市場運行障礙的手段，應該成為宏觀經(jīng)濟政策的常備工具。換句話說，宏觀經(jīng)濟政策制定既要以所謂“菲利普斯曲線”，即失業(yè)率與通貨膨脹率之間的權衡取舍關系為依據(jù)，動用工具箱中影響宏觀經(jīng)濟景氣的手段，實施反周期政策，也要以所謂“貝弗里奇曲線”，即崗位空缺率與失業(yè)率之間的權衡取舍關系為依據(jù)，動用工具箱中影響勞動力市場效率的手段，解決結構性矛盾。兩類政策手段的綜合運用，可以使我們在不付出通貨膨脹代價的前提下，看到宏觀經(jīng)濟回歸更理想的充分就業(yè)狀態(tài)。在促進就業(yè)和提供保障之間并不存在根本矛盾
在經(jīng)濟學以及經(jīng)濟政策的討論中，傳統(tǒng)的思維方式表現(xiàn)為一種偏簡單的思維定式，即用二分法來概括理論出發(fā)點和政策取向上的分歧。這導致無窮無盡的權衡取舍，如近期目標與長期可持續(xù)性、行動意愿與現(xiàn)實可能性、積極進取與底線思維等。對于治理失業(yè)的宏觀經(jīng)濟政策理念和實踐，類似的二分法表現(xiàn)在以“積極的勞動力市場政策”為主，還是以“消極的勞動力市場政策”為主這兩種政策主張間的對峙。這里，“積極”政策更注重通過提高勞動者的就業(yè)能力和擴大宏觀經(jīng)濟的就業(yè)需求，增加就業(yè)數(shù)量和提高就業(yè)質量；“消極”政策則更注重通過社會保障的方式，對失業(yè)者和就業(yè)不足的群體予以托底保障，確保他們的基本生活。實際上，在促進就業(yè)和提供保障之間并不存在根本矛盾，當然也不應該形成任何程度顯著的對立關系。
從社會保障事業(yè)角度來看，要破解這種傳統(tǒng)二分法對政策思路的束縛，根本上要確立一切從人民福祉出發(fā)的目的論，并且在此基礎上形成認識論和方法論。也就是說，一旦確立這個根本目標，就不能再以任何似是而非的說辭，使手段與目標之間發(fā)生本末倒置現(xiàn)象。既然促進就業(yè)和提供保障歸根結底都是為了提高人民福祉，那么，無論從政策目標的一致性來看，還是從政策手段的互補性來看，兩者的關系都不是此消彼長的，而是缺一不可的。
更進一步，隨著時代的發(fā)展，為了以動態(tài)的方式把握就業(yè)與社會保障之間的平衡關系，也有必要把積極的勞動力市場政策中“積極”這一特征賦予社會保障制度。社會保障制度不再與就業(yè)之間形成權衡取舍關系，反而可以達到積極勞動力市場政策本身求而不得的效果。例如，社會保障的更加普惠化和普世化，可以減少不得已的低質量就業(yè)或勞動力市場退出，消除持續(xù)存在的人力資本缺口，從而增強失業(yè)者的再就業(yè)激勵，并幫助勞動者在接受教育（培訓）、參與勞動力市場、從事養(yǎng)育和照護等活動之間自主抉擇和自由轉換，從而不斷趨向于行為能力的增強和自由的擴大。
宏觀經(jīng)濟政策的各組成部分不應該畫地為牢、相互分割且孤立運作
以促進就業(yè)的政策思路治理失業(yè)本身、通過社會保障托底避免失業(yè)的后果，是達到保障和改善民生要求兩個不可或缺的方面。每個政策方面在分別履行自身職能的同時，也對另一方具有拾遺補闕的作用。只有兩者之間實現(xiàn)了無縫銜接，民生才得到充分的保障。例如，通過培訓提高勞動者的就業(yè)能力、通過改善公共就業(yè)服務提高勞動力市場匹配程度，以及通過更好的兜底保障避免消費水平明顯下降，都是保持社會總需求以恢復勞動力市場需求的政策作為，也是保障和改善民生的必要條件。就業(yè)政策和社會保障也應該是相輔相成的，通過消除現(xiàn)存的制度性障礙，兩者能夠共同構造一個完好社會的良性經(jīng)濟循環(huán)。
宏觀經(jīng)濟政策的各組成部分不應該畫地為牢、相互分割且孤立運作，政策工具箱越豐富越好，并且在運用上要善于在相互之間協(xié)同貫穿。例如，應對周期性失業(yè)的貨幣政策和財政政策，就其性質而言是數(shù)量調控，即通過擴大投資帶動就業(yè)復蘇。但是，在很多情況下，因失業(yè)、就業(yè)不充分或退出勞動力市場，有較大部分家庭的收入受損，消費能力和消費信心變得十分孱弱。特別是結構性失業(yè)不對稱地使一些脆弱群體陷入困境，比如初入就業(yè)市場的年輕人，通常面臨更高的失業(yè)風險。這要求形成一個完整的政策組合，一方面，以托底基本生活為目的實施最普惠的社會保障，穩(wěn)定居民收入和消費；另一方面，實施一系列結構性改革，提高勞動力市場匹配水平和資源配置效率，降低對青年勞動者威脅最大的結構性失業(yè)率。（作者為中國社會科學院學部委員）
