黃文平

    政府職能反映了政府活動的基本方向和主要作用，必然隨著經濟社會發(fā)展而不斷調整和轉變。政府職能轉變始終是我國行政管理體制改革的核心任務，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設全過程。特別是黨的十六大以來，黨和政府不斷深化政府職能轉變，逐步把握了規(guī)律、深化了認識、凝聚了共識。

    一、政府職能轉變是深化行政管理體制改革的核心

    從1982年至今，我國集中進行了6次行政管理體制和機構改革，轉變政府職能始終是行政管理體制改革的重要任務�；仡櫸覈�政府職能轉變的歷史進程，表現(xiàn)出了幾個鮮明的特點：

    一是從適應經濟建設和經濟體制改革的需要，到適應貫徹落實科學發(fā)展觀和經濟社會協(xié)調發(fā)展的需要。我國的行政管理體制改革緊緊圍繞黨和國家不同時期、不同階段的中心工作進行，政府職能轉變從適應經濟體制改革的需要，到適應經濟社會發(fā)展形勢和行政管理體制改革的要求。政府職能轉變按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，更加重視以人為本，著力解決經濟社會發(fā)展不協(xié)調、不平衡等問題。從適應經濟建設為主轉到適應全面推進經濟建設、政治建設、社會建設和生態(tài)環(huán)境建設的要求，政府要全面正確地履行職能，要在搞好經濟調節(jié)、市場監(jiān)管的同時，更加注重社會管理和公共服務。

    二是政府職能的內涵得到豐富和發(fā)展，政府職能轉變的目標更加明晰。黨的十六大明確提出了社會主義市場經濟條件下政府的四項基本職能，即“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉變的目標，即“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變”。第一次并列提出“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點。這是經過多年不斷深化認識，對政府職能轉變的目標和方向做的一次總體概括，是當前和今后一段時期推進政府職能轉變的目標和要求。

    三是政府職能轉變與機構改革緊密相關，適應堅定推進大部門制改革的需要，賦予政府職能轉變新的要求。政府的職能通過一定的機構來履行，機構以履行一定的職能而存在。回顧6次機構改革，都是根據當時中心工作和經濟社會發(fā)展需要對機構進行變動和調整的過程，體現(xiàn)了職能轉變的要求，機構改革的任務通過職能的變動和調整來加以落實。黨的十七大提出探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，十七屆五中全會提出要堅定推進大部制改革，進一步明確了今后一段時期政府職能轉變的方向和重點。

    二、政府職能轉變取得的主要成效和基本經驗

    黨的十六大以來，中央政府和地方各級政府在職能轉變方面都進行了大量的探索和創(chuàng)新，政府職能轉變取得了積極進展和明顯成效，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

    一是繼續(xù)加強和改善宏觀調控。為適應加快轉變經濟發(fā)展方式的要求，促進科學發(fā)展，不斷加強和改善宏觀調控。遵循社會主義市場經濟規(guī)律，進一步完善宏觀調控體系，更多地運用經濟手段和法律手段調節(jié)經濟活動。加大對經濟結構調整的力度，把著力點放到促進經濟發(fā)展方式轉變上，進一步增強宏觀調控的預見性、針對性和有效性。積極推進行政審批制度改革，繼續(xù)清理和減少行政審批事項，從制度上保障市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。十年來，國務院分五批共取消和調整行政審批事項2183項，占原有總數(shù)的60.6%，各地區(qū)取消和調整的行政審批事項占原有總數(shù)的一半以上，把大量不該由政府管理的事項交給企業(yè)、社會和市場，取得了明顯成效。

    二是提高市場監(jiān)管水平。在強化市場監(jiān)管方面，著力解決管理職能分割和監(jiān)管力度不夠的問題，建立和健全統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代市場體系。深化市場監(jiān)管體制改革，合理界定市場監(jiān)管范圍，逐步形成行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結合的市場監(jiān)管體系。規(guī)范市場監(jiān)管行為，改進市場監(jiān)管方式，依法對市場主體及其行為進行監(jiān)督和管理，維護公平競爭的市場秩序。努力培育和規(guī)范各類市場中介組織和專業(yè)服務組織，推動和引導社會力量參與市場監(jiān)管。

    三是重視社會管理和公共服務。將行政資源更多地向社會管理和公共服務領域配置。改革財政體制，調整財政收支結構，增加公共產品供給總量，擴大公共服務覆蓋面。分類推進事業(yè)單位改革，科學合理界定政府與事業(yè)單位的關系，強化事業(yè)單位提供公益服務的職責，提高公益服務水平。創(chuàng)新公共服務供給方式，通過購買服務等市場化、社會化方式，解決政府在提供公共服務方面的不足。統(tǒng)籌推動行業(yè)體制改革，規(guī)范和發(fā)展社會組織，將協(xié)調性職責、服務性職責、技術輔助性職責交給社會組織，發(fā)揮社會組織服務社會的功能。

    四是推動層級間和部門間權責關系的進一步明晰，不斷提高行政效率。進一步明晰中央與地方的事權劃分和部門間職責劃分，政府服務與管理社會的重點更加突出。不同層級政府在職能配置“上下一般粗”的狀況有所改善。中央政府對經濟社會事務的宏觀調控能力進一步提升，地方政府為基層和群眾服務的水平得到提高。劃清一些重要領域的部門職責交叉事項，逐步建立部門間協(xié)調配合機制，明確和強化部門責任。行政執(zhí)法體系進一步理順，逐步解決多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等突出問題。積極推動省直管縣體制改革、經濟發(fā)達鎮(zhèn)改革試點，擴大縣級政府和發(fā)達鎮(zhèn)政府的公共治理權限。

    從總體上看，我國政府職能轉變基本適應經濟社會發(fā)展要求，推動了行政管理體制改革的不斷深化，促進了服務型政府建設和發(fā)展。政府職能轉變的基本經驗可以概括為以下五點：一是始終以政府職能轉變?yōu)楹诵耐苿有姓�管理體制改革，政府職能隨著經濟社會發(fā)展而不斷進行調整和轉變；二是形成了政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開的總體要求，把政府職能轉變作為檢驗行政管理體制成效的主要標準；三是把明確部門職責分工、理順權責關系、規(guī)范中央與地方的關系作為政府職能轉變的重點內容；四是把轉變政府職能與調整機構設置、創(chuàng)新政府管理方式與行政運行機制等有機結合起來；五是在推進政府職能轉變的方法步驟上始終堅持循序漸進、突出重點、不斷深化，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關系。

    三、對進一步推進政府職能轉變的幾點思考

    在回顧政府職能轉變取得成效的同時，面對新形勢新任務，也應清醒地認識到政府職能轉變還不到位，政府與市場、政府與社會、政府與公民等關系還沒有完全理順，具體表現(xiàn)在：一是宏觀調控體系還需要改善，對微觀經濟活動直接干預仍顯過多，投資體制和財稅體制改革滯后，行政審批事項仍然較多，一些領域的審批事項程序繁瑣、辦事效率低下，還存在變相設置審批事項的現(xiàn)象。二是公共服務和社會管理職能較弱，公共產品和服務提供不足，重管理輕服務的情況還較為普遍，上學難、看病難等問題突出。三是政府市場監(jiān)管職能還不完善，對市場秩序的規(guī)范和監(jiān)管力度不夠，人民群眾反映突出的食品藥品安全等問題需要進一步加強治理。政府職能轉變不到位的一個重要原因是權力部門化、利益化的問題突出，一些政府部門集中了過多的公共資源，權力過于集中，同時承擔審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評價職能，因此轉變政府職能的任務仍然十分重要而緊迫。

    今后五年是全面建設小康社會的關鍵時期，是深化改革開放的攻堅時期。繼續(xù)推進以政府職能轉變?yōu)楹诵牡男姓�管理體制改革，對全面深化改革和提高對外開放水平，對促進科學發(fā)展和加快轉變經濟發(fā)展方式起著重要的保障作用。同時，行政管理體制改革的長期性，決定著政府職能轉變不可能一蹴而就，需要統(tǒng)籌兼顧，分步實施，持續(xù)推進，并與分類推進事業(yè)單位改革、加強和創(chuàng)新社會管理、創(chuàng)新社團組織登記管理體制等結合起來，加快培育和發(fā)展社會組織，更好地承接政府轉移的職能。

    第一，繼續(xù)堅持和推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。切實落實企業(yè)生產經營自主權，將企業(yè)能夠自主決策的事項交給企業(yè)，政府不直接干預企業(yè)的生產經營活動；推進一些行業(yè)的政企分開改革，深化壟斷行業(yè)改革；分類推進事業(yè)單位改革，對面向社會提供公益服務的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，進一步落實事業(yè)單位法人自主權；將政府承擔的某些技術性、行業(yè)性、服務性職能轉交行業(yè)組織和社會中介機構。

    第二，進一步深化改革，加快重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革的推進力度。一是深化投資體制和財稅體制改革。進一步減少投資審批權，落實企業(yè)投資自主權。合理界定政府投資范圍，規(guī)范政府投資行為，健全政府投資決策責任追究制度。按照財力與事權相匹配的要求，進一步理順各級政府間財政分配關系，完善分稅制。二是深化行政審批制度改革。繼續(xù)清理行政許可項目和非行政許可項目，規(guī)范審批行為，降低行政成本，提高審批效率。三是進一步合理劃分各級政府職責關系。在確保中央政府統(tǒng)一領導、政令暢通的前提下，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性，強化地方政府管理責任。積極探索省直管縣體制改革，增強基層政府提供公共服務的能力。四是深化政務公開，創(chuàng)新政務服務提供方式，推進“一站式”辦公，積極發(fā)揮各級政府行政服務中心的接待、受理、咨詢、辦復等工作的作用。

    第三，鼓勵和引導社會力量興辦公益事業(yè)，積極參與社會管理和公共服務。針對公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高等問題，鼓勵和引導社會力量興辦公益事業(yè)，積極參與社會管理和公共服務。進一步放寬準入領域，鼓勵社會力量依法進入公益事業(yè)領域。對社會力量興辦公益事業(yè)的，需要在設立條件、資質認定、職業(yè)資格與職稱評定、稅收和政府購買服務等方面制定具體的扶持政策，對社會力量興辦公益事業(yè)的公民和組織，要與事業(yè)單位公平對待，并加強監(jiān)管，引導其健康發(fā)展。進一步完善支持公益事業(yè)發(fā)展的財稅政策，加大對公益事業(yè)的支持力度，制定相關扶持政策為社會資本投資創(chuàng)造良好環(huán)境。

    第四，在推進政府職能轉變過程中，需要研究和處理好幾個關系。一是處理好政府與市場的關系。既要重視發(fā)揮政府宏觀調控的作用，又要進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，在實際工作中要把兩者結合好。

    二是處理好決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的關系。這是政府內部的職權配置形式，通過相關職能及其機構的整合，以解決權力過于集中且缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問題。這樣才有利于形成科學合理的政府組織結構和權力運行機制，有利于改進政府管理，做到權責一致，提高行政效能。

    三是處理好改革與發(fā)展的關系。面對新的歷史發(fā)展階段，以更大的決心和信心推進改革，進一步加大改革力度。突出研究改革的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策、生產力布局與總量平衡、經濟安全、區(qū)域經濟協(xié)調及可持續(xù)發(fā)展，特別是關系到國計民生的資源、能源、戰(zhàn)略物資儲備和重大事項應急處理的調控和管理。搞好宏觀規(guī)劃、政策制定及監(jiān)督管理，減少微觀管理和具體的審批事項，實現(xiàn)從項目管理向規(guī)劃管理、從直接管理向間接管理的轉變。

    四是處理好宏觀調控與微觀管理的關系。宏觀調控和微觀管理是相互聯(lián)系、相互影響的，宏觀調控為微觀管理提供指導和方向，微觀管理為宏觀調控提供基礎和依托。政府加強和改善宏觀調控，減少直接干預微觀經濟活動，事業(yè)單位、企業(yè)、中介機構自覺服從宏觀調控，搞好微觀管理。

    五是關于政府職能轉變與黨委、人大、政協(xié)、人民團體職能的問題。黨的十六大提出了按照黨總攬全局、協(xié)調各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關系。黨的十七大提出要堅持黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用，統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構設置。推進政府職能轉變，也會涉及黨的工作機構和工作機制以及人大、政協(xié)、人民團體職能的問題，在這方面需要加強研究。

    此外，轉變政府職能還要推行政府績效管理和行政問責制度。這是鞏固政府職能轉變成果、推動政府依法行政的必然要求；加強政務公開，采取適當方式向人民群眾公開政府管理的內容、程序、規(guī)則和結果等信息，創(chuàng)造條件讓人民群眾更好地監(jiān)督政府；進一步加強公務員隊伍建設，使廣大公務員真正認識到職能轉變的必要性和緊迫性，樹立責任意識、服務意識，不斷轉變工作作風。

    (作者系中國機構編制管理研究會會長)

（責任編輯：武曉娟）